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如何实现人民调解与司法调解的衔接互动
- 来源：石屏长安网
- 发布时间：2016-08-15
- 浏览次数：16654
任何社会都存在纠纷，纠纷的妥善解决是社会运转的内在需要。诉讼不失为解决纠纷的主要途径，但并不是解决所有纠纷的最佳方式。面对诉讼案件不断递增的现实，寻求一种符合经济社会发展要求、代价最小、效益最佳的纠纷解决机制是当前的迫切需要。人民调解、法院调解是目前我国解决纠纷的重要手段，正确处理人民调解与法院调解的关系，加强两者之间的衔接，增强互补性，对于保护公民、法人和其它组织的合法权益，促进团结和睦，维护社会稳定，将起着重要的作用。
一、人民调解与司法调解的区别和联系
我国的调解制度主要有诉讼内调解和诉讼外调解两大类。诉讼内调解特指司法调解，即法院调解，是指在诉讼过程中，由人民法院主持，依法说服教育使诉讼双方当事人互谅互让，解决纠纷的一种诉讼活动。诉讼外调解主要包括人民调解和行政调解。人民调解是指由人民调解委员会主持，对民间纠纷进行调解的活动。人民调解和司法解调具有以下共性：
1、非对抗性和平协商，有利于减少当事人的对抗，和平解决纠纷;
2、程序简便快速，减少解决纠纷的时间和成本;
3、可以适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会规范，缓和法律与本土实际情况的矛盾，做到合情、合理;
4、在法律法规规定不明确的情况下，合理快捷解决纠纷;
5、维护社会稳定，培养公众诚信的道德观，增加社会凝聚力，缓和社会转型过程的矛盾和冲突;
6、调解的非对抗性和数额上的让步有利于义务人自觉履行义务，高效、彻底的解决纠纷。
由此可见，人民调解和司法调解虽然“名不同”、“道有别”，但其功能和价值取向是一致的、具有同向性：都以解决社会矛盾纠纷为直接功能，都是以自由、效率，化解社会矛盾，促进社会和谐为价值取向。
虽然人民调解与司法调解有着一致的功能和价值取向，但两种调解制度之间也有所区别：一是性质不同，人民调解具有民间性、是一种非诉讼矛盾纠纷解决机制，一般和国家意志无关；司法调解本身属于司法机关的一种诉讼活动，充分体现了国家干预主义，具有浓厚的公权色彩。二是调解的主体不同，人民调解的主体主要是人民调解员，它的产生带有很大的广泛性、随意性；司法调解的主体主要是法官，法官的任职具有严格的准入制度和资格条件。三是调解的主体地位不同，人民调解的调解员不能将自身的意愿强加给双方，其工作只是促使双方保持交流，并通过双方的争论推动一致意见的形成；司法调解中法官充当了既调又裁的“主导”地位。四是调解文书表现形式和效力不同，人民调解调解书的表现形式主要体现为一种“契约”，不具有可以直接强制执行的效力；司法调解的表现形式主要是具有严格文本格式和各项条件要求的人民法院调解书，与生效的裁判文书具有同等的效力，具有可直接强制执行的效力。五是解决纠纷的法律依据不同，人民调解适用的法律、法规相对广泛，赋予当事人更多的准据法的选择适用权；司法调解主要是适用民事诉讼法及其他相关的法律法规。六是调解的原则不同，人民调解主要遵循的是自愿和合法原则；司法调解除该两项原则之外，现行民事诉讼法还规定了以“查明事实、分清是非”为原则等。
二、人民调解与司法调解的优势与不足
用调解的方式解决纠纷，是我国处理民事纠纷行之有效的重要经验。调解制度在增进人民团结、防止矛盾激化，预防和减少犯罪，维护社会安定方面发挥了积极作用。但是，人民调解和司法调解又互有优势和不足：
(一)人民调解的优势和不足。优势：与司法调解相比，人民调解有专门的组织形式和程序规定；在调解形式和运用手段上更为灵活多样，人民调解员可以采用各种生活技巧和手段，通过各种途径调查事实真相，可以满足“厌诉”和“惧诉”的纠纷当事人的需要，减轻法院和行政机关的诉累；人民调解不收取费用，减轻了当事人的负担。不足：人民调解具有较大的随意性；人民调解员法律政策水平、文化素质偏低，难以适应社会变化发展的需要和体现公平公正的目的；调解结果缺乏权威性、确定性和强制力。
（二）司法调解的优势和不足。优势：主持调解的法官一般具有专业的法律知识和法律职业道德，纠纷当事人对调解结果认同度高；调解程序规范，保证了调解结果的公平公正；司法调解能彻底化解纠纷，有效减少当事人的诉累和司法成本；司法调解贯彻了当事人的意思自治原则，更能促使当事人自觉履行义务；司法调解作出的调解书具有强制执行力。不足：现行民诉法规定调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决和调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少；调审结合的模式往往使同一个法官兼任调解和裁判，法官为提高办案效率，规避诉讼风险，在调解的时候往往忽视“自愿”原则，利用自己的特殊身份压制当事人接受调解结果，损害当事人的合法权益；调解缺乏时限约束，部分法官为追求调解结果而使纠纷久拖不决，给当事人的生产生活带来不便，增加司法资源的浪费和当事人解决纠纷的成本支出。
三、人民调解与司法调解有机衔接的对策
（一）准确运用三种衔接方式。司法调解与人民调解的衔接主要通过诉前调解、委托调解和协助调解三种方式进行。在具体操作中，法官应做到以下几点：一是要注重诉前引导。作为基层法院受理的案件绝大多数是人民群众生产、生活中的纠纷，具有标的不大、矛盾不深等特点，适用通过人民调解的方式予以化解。因此，在未经人民调解委员会调解，且事实清楚、法律关系明确、争议标的额不大的民事纠纷，立案庭和其他业务庭的法官应当向当事人释明人民调解的功能和作用，积极引导当事人自愿选择以人民调解的方式先行调解，争取把矛盾纠纷化解在诉讼外。二是要善于把握时机。当前，人民法院既要做到断是非、明曲直，又要做到重调解、促和谐。在调解工作中，要善于分析当事人心理、抓住有利时机、把握住思想工作火候，适时引导当事人通过人民调解的方式化解矛盾。在征得当事人同意的前提下，可以出具《委托调解函》，并在三日内附案件主要材料复印件一并移送受托的人民调解委员会进行调解，促成当事人达成案外和解。三是要学会向外借力。在调解工作中，同样的道理、同样的语言可能因谈话人的身份、地位和与当事人的关系不同，就会产生不同的效果。因此，承办法官要充分运用好协助调解的方式，适时向相关的人民调解委员会发出《协助调解函》，邀请在人民群众中有威信的人民调解员参与案件调解，以达到事半功倍的效果，有效的化解矛盾纠纷。
（二）依法维护人民调解协议效力。人民调解具有传承道德价值，以及协调法律与公序良俗的特殊作用，与司法调解同样承担着维护稳定、促进和谐的社会职能。但由于人民调解不具有强制性约束力，影响了人民调解功能的发挥。通过人民调解与司法调解的衔接，可以通过法院调解书等法定的途径，解决这一问题。具体方式有以下几种：一是认定经人民调解委员会调解达成的具有民事权利义务内容并由各方当事人签字或盖章确认的人民调解协议，具有民事合同性质。如果一方拒绝履行，对方当事人可以以此作为证据向人民法院提起诉讼，人民法院应当予以采信；二是经人民调解委员会调解达成的具有债权内容的调解协议，并经过公证机关公证形成依法具有强制执行效力的文书，债务人拒不履行的，债权人可以依法向人民法院申请强制执行；三是当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令，经审查符合民事诉讼法第十七章规定条件的，人民法院应当支持；四是经人民调解委员会调解达成的具有民事权利义务内容、并由各方当事人签字或者盖章确认的调解协议，当事人共同要求人民法院出具民事调解书的，人民法院应及时进行审查。如人民调解协议不存在可变更、可撤销或无效情形的，人民法院应依法出具民事调解书；五是对人民调解协议的效力予以司法确认。2009年7月24日，最高人民法院下发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。该若干意见新确立了一项诉讼程序，即对调解协议的司法确认程序。《若干意见》规定的司法确认程序既是对人民法院司法确认实践经验的总结，也是对《最高人民法院关于人民调解工作若干问题的规定》所提出的确认程序的完善，解决了非诉调解与司法程序的有效衔接的问题，具有灵活、简便、快捷的显著优势。
（三）推进人民调解队伍建设。人民调解员是人民法官化解矛盾的同盟军，是法院履行化解矛盾法定职责的支持者。法院各部门要尊重各级人民调解委员会和人民调解员，积极为人民调解员工作、学习创造宽松有利的环境。一是加强人民调解室建设。人民调解委员会在人民法院及各中心人民法庭设立人民调解室，是对法院审判工作最有力的支持。因此，各中心法庭会后要立即行动，在月底前为人民调解室提供工作场所，人民调解室必要的办公设备由法院统一保障。各中心法庭在日常工作中，要尊重、关心调解室工作人员，并为他们履行职责提供便利。二是支持人民调解员队伍建设。充分利用退休法官办案经验丰富、法律功底过硬的资源优势，对于其中身体健康、政治素质较高、具有较丰富调解工作经验并自愿从事人民调解工作的，法院将推荐至人民调解委员会聘任其为人民调解员，派驻到人民调解室工作，协助现任开展工作。对于政治素质高、具有一定法律政策水平和调解工作经验的优秀人民调解员，符合人民陪审员选任法定条件的，法院可以向县人大常委会推荐任命其为人民陪审员。三是加强人民调解工作的指导。加强对人民调解工作的指导是人民法院的工作职责之一。法院要积极配合司法局定期对辖区内的人民调解员队伍进行培训，并指派审判经验丰富的法官担任人民调解室的人民调解指导员，负责与人民调解工作室的日常联系和业务指导工作。法院各业务庭应当定期邀请人民调解员旁听庭审，并在案件审结后及时通报裁决结果及法律依据。对于依法应当公开审理的民事案件，人民调解员主动要求旁听的，承办庭应当予以支持。
（四）不断总结经验，拓宽衔接联动的工作层面
不仅要在民商事审判工作中搞好衔接联动，而且要在刑事自诉案件审判中、刑事附带民事案件审判中和行政案件审判中，积极有效的发挥衔接联动机制的作用，推进这几类案件达到案结事了的效果。特别是要在执行工作中，积极借助联动机制，建立广泛的执行工作协助配合网络，发挥人民调解组织和人民调解员的作用，促进执行案件和解，参加重、疑、繁执行案件的协助配合衔接，发挥各自优势，以有效解决“执行难”问题。
（二）依法维护人民调解协议效力。人民调解具有传承道德价值，以及协调法律与公序良俗的特殊作用，与司法调解同样承担着维护稳定、促进和谐的社会职能。但由于人民调解不具有强制性约束力，影响了人民调解功能的发挥。通过人民调解与司法调解的衔接，可以通过法院调解书等法定的途径，解决这一问题。具体方式有以下几种：一是认定经人民调解委员会调解达成的具有民事权利义务内容并由各方当事人签字或盖章确认的人民调解协议，具有民事合同性质。如果一方拒绝履行，对方当事人可以以此作为证据向人民法院提起诉讼，人民法院应当予以采信；二是经人民调解委员会调解达成的具有债权内容的调解协议，并经过公证机关公证形成依法具有强制执行效力的文书，债务人拒不履行的，债权人可以依法向人民法院申请强制执行；三是当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令，经审查符合民事诉讼法第十七章规定条件的，人民法院应当支持；四是经人民调解委员会调解达成的具有民事权利义务内容、并由各方当事人签字或者盖章确认的调解协议，当事人共同要求人民法院出具民事调解书的，人民法院应及时进行审查。如人民调解协议不存在可变更、可撤销或无效情形的，人民法院应依法出具民事调解书；五是对人民调解协议的效力予以司法确认。2009年7月24日，最高人民法院下发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。该若干意见新确立了一项诉讼程序，即对调解协议的司法确认程序。《若干意见》规定的司法确认程序既是对人民法院司法确认实践经验的总结，也是对《最高人民法院关于人民调解工作若干问题的规定》所提出的确认程序的完善，解决了非诉调解与司法程序的有效衔接的问题，具有灵活、简便、快捷的显著优势。
（三）推进人民调解队伍建设。人民调解员是人民法官化解矛盾的同盟军，是法院履行化解矛盾法定职责的支持者。法院各部门要尊重各级人民调解委员会和人民调解员，积极为人民调解员工作、学习创造宽松有利的环境。一是加强人民调解室建设。人民调解委员会在人民法院及各中心人民法庭设立人民调解室，是对法院审判工作最有力的支持。因此，各中心法庭会后要立即行动，在月底前为人民调解室提供工作场所，人民调解室必要的办公设备由法院统一保障。各中心法庭在日常工作中，要尊重、关心调解室工作人员，并为他们履行职责提供便利。二是支持人民调解员队伍建设。充分利用退休法官办案经验丰富、法律功底过硬的资源优势，对于其中身体健康、政治素质较高、具有较丰富调解工作经验并自愿从事人民调解工作的，法院将推荐至人民调解委员会聘任其为人民调解员，派驻到人民调解室工作，协助现任开展工作。对于政治素质高、具有一定法律政策水平和调解工作经验的优秀人民调解员，符合人民陪审员选任法定条件的，法院可以向县人大常委会推荐任命其为人民陪审员。三是加强人民调解工作的指导。加强对人民调解工作的指导是人民法院的工作职责之一。法院要积极配合司法局定期对辖区内的人民调解员队伍进行培训，并指派审判经验丰富的法官担任人民调解室的人民调解指导员，负责与人民调解工作室的日常联系和业务指导工作。法院各业务庭应当定期邀请人民调解员旁听庭审，并在案件审结后及时通报裁决结果及法律依据。对于依法应当公开审理的民事案件，人民调解员主动要求旁听的，承办庭应当予以支持。
（四）不断总结经验，拓宽衔接联动的工作层面
不仅要在民商事审判工作中搞好衔接联动，而且要在刑事自诉案件审判中、刑事附带民事案件审判中和行政案件审判中，积极有效的发挥衔接联动机制的作用，推进这几类案件达到案结事了的效果。特别是要在执行工作中，积极借助联动机制，建立广泛的执行工作协助配合网络，发挥人民调解组织和人民调解员的作用，促进执行案件和解，参加重、疑、繁执行案件的协助配合衔接，发挥各自优势，以有效解决“执行难”问题。
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